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La riforma delle pensioni

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L'equilibrio ritrovato

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Pianeta previdenza / Dagli anni venti ai nostri giorni

L'equilibrio ritrovato

 

Il sistema pensionistico italiano è relativamente giovane, nel panorama delle forme di sicurezza sociale del vecchio continente, ma ha una storia intensa e travagliata. A rischio di affondamento più che in altri paesi europei, ha saputo affrontare in tempo i nodi più importanti, che in Francia e in Germania, ad esempio, sono venuti al pettine appena ora.


La nascita del sistema
Come in questi due grandi paesi, in Italia il sistema pensioni è caratterizzato dalla coesistenza della normativa di quiescenza dei dipendenti pubblici con le forme mutualistiche di assicurazione dei dipendenti privati contro la malattia, l’invalidità, la vecchiaia, la morte, dapprima forme settoriali e facoltative e poi – dal 1920 – assicurazione generale e obbligatoria. Le differenze tra questi due grandi comparti del mondo del lavoro sono fondamentali: la pensione dei dipendenti pubblici si pone di fatto come prosecuzione del compenso per il servizio reso allo Stato, e quindi ha un rapporto strettissimo con l’ultima retribuzione percepita in servizio; nel privato, invece, la libera iniziativa dei lavoratori si rivolge al canale assicurativo e presenta fin dall’inizio il classico rapporto contributi/prestazioni.

Fino al 1992 si può dire che la storia delle pensioni in Italia è la storia del rapporto tra questi due comparti. In particolare, i miglioramenti nel campo della previdenza che seguono le grandi conquiste del lavoro, negli anni 60, possono essere letti come tappe della rincorsa del lavoro dipendente privato verso gli elevati standard di sicurezza che continuavano a essere garantiti nel pubblico per una precisa scelta politica, anche se detti standard dovevano parte della loro praticabilità al fatto di essere applicati su una base retributiva mediamente più bassa che nel privato. Per limitarci al sistema di calcolo e alle pensioni di anzianità, i punti cruciali di oggi, si ricordi che è del 1968 il passaggio dell’assicurazione generale obbligatoria (Ago) al sistema di calcolo basato sulle ultime retribuzioni, tipico del settore pubblico, e del 1969 l’adozione della pensione anticipata, anche se solo dopo 35 anni di lavoro (mentre nell’impiego pubblico continuano a esserne sufficienti 20 o 25, ridotti a 15 per le dipendenti mogli o madri).

Ancora oltre andarono, nella rincorsa, forme assicurative settoriali che – forti di un rapporto iscritti/pensionati e di retribuzioni contrattuali più alte della media –, se non erano rimaste fuori, si staccarono dalla costola dell’assicurazione generale per adottare requisiti e meccanismi di calcolo simili a quelli del settore pubblico. Nasce da qui quella galassia di Fondi e gestioni (si veda la tavola di pag. 10) che, nonostante la recente scomparsa di alcuni di essi per sopravvenuta insostenibilità finanziaria, continua a essere estesa in maniera abnorme.


La questione dei conti
La sostenibilità finanziaria di ogni forma di assicurazione presuppone la tenuta di un determinato rapporto fra iscritti/contribuenti e indennizzati/consumatori. Per quanto esteso alla totalità del mondo del lavoro – e, con le prestazioni assistenziali, anche oltre –, il sistema pensionistico italiano è pur sempre fondato su un rapporto assicurativo: diventano determinanti, come termini del rapporto, gli aspetti demografici e occupazionali dell’intera popolazione.

La tendenza all’invecchiamento, che caratterizza il mondo sviluppato, in Italia è particolarmente accentuata e – secondo un recente studio dell’Onu – porterà il peso relativo delle persone oltre i 65 anni di età sulla popolazione totale dal 16,8 al 35% nel 2050. Se l’indagine si limita alla popolazione in età da lavoro, invece, il rapporto si ridurrebbe a 1,5, ovvero due anziani ogni tre persone potenzialmente (ma non è detto che lo siano effettivamente) in grado di pagare i contributi con cui vengono finanziate le loro pensioni. Si tratta di previsioni demografiche che non tengono conto dell’apporto dell’immigrazione, fenomeno che invece è ormai diventato strutturale anche in Italia, né contemplano la possibilità di inversioni di tendenza, che invece in passato si sono verificate più volte e anche in archi temporali di meno di cinquant’anni. Si tratta tuttavia di dati che rappresentano uno scenario possibile, anche se al limite della catastrofe, e quindi tale da dover essere preso seriamente in considerazione.

Quanto all’aspetto occupazionale, invece, è difficile che s’inverta la tendenza attuale al restringimento della base contributiva classica: quella basata su una forza lavoro stabile e contrattualizzata. Per di più, quella dell’occupazione è una variabile legata non solo ai problemi strutturali della società italiana (consistenza della popolazione in età da lavoro, numero degli occupati effettivi, tipo di attività svolta) ma anche alla normativa lavoristica e previdenziale (assoggettamento all’obbligo contributivo, entità dell’aliquota contributiva) che – al centro dello scontro sociale da anni – è soggetta a cambiamenti repentini.

È vero, come è stato osservato, che l’andamento degli indicatori demografici e occupazionali influenza l’equilibrio finanziario del sistema pensionistico in maniera non immediata né meccanica. Ma questo non è un bene, perché il principale fattore di rigidità dei conti della previdenza è rappresentato dall’entità degli interessi passivi per deficit notevoli e prolungati, che li rende particolarmente poco rispondenti proprio ai provvedimenti tesi a ridurre il deficit e migliorare la sostenibilità finanziaria.

Fra gli indicatori più significativi dei conti della previdenza, oltre al rapporto di cassa tra entrate e uscite, che costituisce poco più che un’ecografia del sistema, c’è il rapporto della spesa per pensioni con la ricchezza nazionale così com’è rappresentata dal prodotto interno lordo di ogni anno: questo rapporto, in sostanza, dice quanto della ricchezza nazionale è destinato a pagare le pensioni. Il rapporto, che in Italia è attualmente del 13,8%, era destinato a salire fino al 23,3 nel 2032, intorno agli anni del passaggio dell’“onda anomala” dei nati negli anni 60: un livello insostenibile per un paese che deve produrre le proprie risorse. Le riforme degli anni 90, invece, hanno messo in moto un meccanismo demoltiplicatore (anche sotto l’aspetto degli interessi passivi) tale da ridurre a due punti percentuali il rigonfiamento che comincerà a manifestarsi tra circa dieci anni – la famosa “gobba” della curva nel grafico dei dati –: nel 2032, ci dice fin dal 1999 il Nucleo di valutazione della spesa pubblica, la spesa pensionistica sarà pari al 15,8% del Pil, per poi ridiscendere e tornare ai livelli attuali intorno al 2050.


Il decennio delle riforme
È in questa situazione che il ministro dell’Economia Tremonti presenta la sua ricetta per dimezzare la gobba: un punto percentuale su due! Si tratta pur sempre di cifre imponenti, ma la drammatizzazione che ne ha fatto il capo del governo in televisione può suggestionare solo chi ignora quanto grande fosse il pericolo scampato ed è disposto a credere veramente che nessuno, prima di Berlusconi, abbia avuto il coraggio di affrontarlo.

L’intervento del governo Amato nel 1992 fu attuato bloccando le pensioni di anzianità per il periodo necessario ad approvare in Parlamento una scarna legge delega e a emanare il relativo decreto legislativo delegato. Si affrontarono allora soprattutto i problemi finanziari più urgenti, ma si misero anche in moto meccanismi destinati ad armonizzare, nel lungo periodo, la disciplina dei dipendenti pubblici con quella dei dipendenti privati. Fu elevata l’età pensionabile e aumentato il numero di contributi necessario per andare in pensione di vecchiaia; il massimale pensionistico fu esteso a tutti, anche se in modo graduale, così come la limitazione del cumulo pensione-reddito da lavoro. Anche il calcolo della pensione, pur rimanendo retributivo, uscì dalla logica dell’ultimo stipendio per prendere in considerazione, a regime, tutte le retribuzioni della vita lavorativa, a partire da quella del 1988. Tuttavia si intervenne solo sulla decorrenza della pensione di anzianità senza toccarne l’impianto dei requisiti, che rimanevano ancora sperequati tra privato e  pubblico. L’intervento sulle anzianità, tentato senza successo dal primo governo Berlusconi – che fu costretto a dimettersi – doveva attendere la stagione di riforma, sofferta e partecipata, del 1995.

Con la riforma del 1995 (riforma Dini) nasce un nuovo regime pensionistico, applicabile in maniera assolutamente identica (ma con alcune particolarità per i militari, che riescono a fare sempre eccezione) a tutti i lavoratori, privi di anzianità assicurativa alla data del 31 dicembre 1995, in tutti i settori e categorie del lavoro dipendente e autonomo: si tratta del regime contributivo, che rompe le rigidità del regime precedente sia nel numero di contributi necessari per andare in pensione (un requisito contributivo molto alto è causa del formarsi di un gran numero di posizioni “silenti”, cioè infruttuose per chi le ha aperte) sia nei limiti di età. Questo è possibile grazie al meccanismo di calcolo della pensione, costruito in modo da mantenere inalterato l’onere finanziario del sistema indipendentemente dalle scelte effettuate dagli iscritti all’interno di una gamma prefissata (vedi la scheda a pag. 8).

Per la pensione di anzianità si previde una scaletta di crescita dei requisiti che a regime (cioè nel 2008) avrebbe dovuto portarli a combaciare con quelli previsti nel regime retributivo: non meno di 57 anni di età (come nel contributivo) o, in alternativa, non meno di 40 anni di contributi (come nel contributivo). Con un passaggio successivo, nel 1997, il processo di crescita del requisito di età fu velocizzato in modo da arrivare alla soglia dei 57 anni già nel 2002. Quest’accelerazione non riguardò le categorie che – in assenza di altre forme di tutela del lavoro usurante, come la legge del 1993 tuttora inapplicata – avevano e hanno ancora nella pensione di anzianità l’unica valvola di sicurezza per la cessazione dell’attività lavorativa prima dei limiti di vecchiaia.

Rispetto alla manovra urgente del 1992, questi due interventi successivi videro il ruolo determinante del Parlamento: la riforma del ’95 fu attuata con legge ordinaria (per i previsti interventi di delega, il governo lavorò sulla base di direttive molto dettagliate e collegate tra loro) e quella del ’97 con una legge collegata alla Finanziaria per il 1998. Inoltre, l’iter parlamentare seguì in ambedue i casi un accordo tra rappresentanze sociali e governo che era stato sottoposto al vaglio degli interessati con un referendum in tutte le realtà del mondo del lavoro.


La realtà odierna
In conclusione, il sistema pensioni, quale risulta oggi dopo questo triplice processo di riforma, mostra un grado di omogeneità fra le diverse categorie di lavoro molto maggiore che in passato e vede sostanzialmente garantita la sua sostenibilità finanziaria. In altre parole, non si è più nella fase dell’emergenza. Naturalmente il sistema andrà migliorato:  per ridurre all’invarianza il rapporto spesa/Pil ma anche per portare a compimento il processo di riforma. L’armonizzazione tra le diverse normative deve essere completato, in particolare per quanto riguarda i trattamenti per invalidità, che producono tante più ingiustizie (e zone ingiustificatamente non tutelate) quanto maggiore è il numero di trattamenti diversi sopravvissuti sostanzialmente intatti alla riforma; il sistema di calcolo contributivo va modificato, sia per renderlo più adeguato alla realtà di lavoro che si verrà a determinare dopo la legge 30/2003, sia per introdurre il massimale contributivo in caso di opzione, la cui assenza avrebbe favorito i cosiddetti “rinoceronti” e ha causato di fatto il blocco della possibilità di opzione per chi aveva più di 18 anni di contributi al 31 dicembre 1995; gli enti previdenziali vanno ridotti di numero, in particolare nell’impiego pubblico; la legge sui lavori usuranti deve essere messa in funzione dal ministero del Lavoro, individuando anche ulteriori risorse aggiuntive a carico dello Stato, e qualsiasi intervento sulle pensioni di anzianità deve tenere conto in maniera adeguata delle categorie di lavoro operaio ed equivalente. Tutti interventi, questi citati ad esempio, che migliorerebbero il grado di tutela ed equità del sistema nato negli anni 90 e che permetterebbero un ulteriore risparmio di risorse con la logica della razionalizzazione piuttosto che del taglio.

Invece i provvedimenti preparati dal governo, sia quelli noti da tempo perché presenti nel disegno di legge delega, sia quelli elaborati recentemente e destinati a essere introdotti con un emendamento, vanno in tutt’altra direzione. Si punta a ridurre le opportunità di andare in pensione, ma anche a tagliare i contributi: un’idea pazzesca, dal punto di vista dell’equilibrio entrate/uscite, ma ben rispondente alla logica politica di ridimensionare il sistema obbligatorio per cacciare, da un lato, i trattamenti medio-bassi nella fascia discrezionale dell’assistenza agli anziani e, dall’altro, per dirottare i redditi medio-alti verso la previdenza complementare da conformare, se possibile, a modelli di mercato. È un’altra cultura politica, che ha spazio in America piuttosto che in Europa. Una cultura che in Italia potrà passare solo con la sconfitta degli interessi dei lavoratori e del sindacato: di tutte le organizzazioni sindacali.

(Rassegna sindacale, n. 37, ottobre 2003)

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