SPECIALE

La riforma delle pensioni

PRIMA

       

Previdenza

Il rapporto del governo sulla spesa

 

Proponiamo di seguito le Conclusioni del volume di Antonio De Angelis, I conti della previdenza. Guida alla lettura del rapporto del Nucleo di valutazione, Roma, Ediesse, 2003. La Guida prende in esame i dati ministeriali del 2002, offrendo uno studio fondato su dati certi, con l'obiettivo di rendere chiaro e manifesto il vero andamento, sia attuale sia in prospettiva, della spesa previdenziale in Italia.

 

La notevole massa di dati esaminata dal Nucleo e qui in parte esposta rivela una situazione generale in cui, a parte le situazioni e le prospettive differenziate tra le varie gestioni, il sistema previdenziale italiano è riuscito a mantenere dritta la barra della stabilizzazione della spesa rispetto al PIL, come era tra gli scopi dei provvedimenti di riforma.

Abbiamo in effetti appreso che:

* i provvedimenti di riforma hanno consentito al sistema pensionistico la stabilizzazione del rapporto spesa pensioni/PIL, pari al 13,5% nel 2001;

* tale rapporto verrà probabilmente mantenuto nel tempo medio-lungo, a condizione di un tasso di sviluppo medio del PIL per tutto il periodo considerato, attorno al 2%. Nel caso, invece, di uno sviluppo dell’1,5% (come da alcune simulazioni) il rapporto spesa/PIL sarebbe destinato a crescere di due punti circa rispetto all’attuale livello;

* il valore della spesa pensionistica e il suo andamento nel tempo sono quelli ricavati dal tipo di aggregato prescelto dal Nucleo di valutazione, che esclude, intanto, le prestazioni non collegate a contributi: cam-biando l’aggregato i risultati possono assumere valori diversi. Questa, infatti, è la ragione dei differenti risultati raggiunti da altri centri di ricerca e analisi statistica (Ragioneria generale dello Stato, ISTAT, Eurostat ecc.);

* vi sono ancora interrogativi circa la natura e la funzione di alcuni trasferimenti dal bilancio dello Stato a quelli degli Enti di previdenza;

* il Sistema presenta punti critici di squilibrio strutturale, tra cui premi-nente il differenziale negativo fra entrate contributive e spese per pen-sioni, al netto degli apporti dello Stato; ciò è confermato dall’andamento delle aliquote di equilibrio, teorica e contabile, per la maggior parte delle gestioni e nel complesso;

* il valore della spesa previdenziale, che nel 2001 è stato valutato nel 13,5% del PIL, calerebbe all’11,3% circa, se calcolato al netto delle prestazioni assistenziali già individuate attraverso la gestione GIAS;

* le condizioni di maggiore squilibrio si rilevano nei Fondi speciali INPS, nell’ultimo acquisto INPDAI, nei due più importanti Fondi ge-stiti dall’INPDAP (la Cassa Statali e la Cassa Enti locali) e, tra le ge-stioni dei lavoratori autonomi, in quella dei coltivatori diretti, mezzadri e coloni (a parte Fondi minori quale quello degli ex dipendenti da im-poste di consumo e quello degli ex ferrovieri);

* esistono ancora differenziali contributivi tra settori e categorie;

* la comparabilità tra la spesa sociale italiana (anche quella pensionistica) e quella degli altri Paesi della UE non è ancora del tutto acquisita, an-che perché la diversità dei regimi fiscali impedisce di vedere oltre i dati lordi; ma vi sono impegni di ricerca in tal senso e già si può apprezzare qualche risultato;

* la via intrapresa dal NVSP relativamente al sistema di analisi e di aggregato può contribuire a tale ricerca, come possono aiutare le ipotesi formulate nel recente studio di Alberto Brambilla per l’individuazione di elementi di spesa sociale, cioè trattamenti di tipo assistenziale, anco-ra considerati in conto spesa pensionistica;

* la decontribuzione, specie se consistente, sia pure come contropartita all’obbligatorio trasferimento ai Fondi complementari dei futuri accan-tonamenti per il trattamento di fine rapporto, rischia di creare nel Sistema previdenziale l’aumento dello squilibrio di bilancio, senza risolvere quei problemi strutturali ai quali si fa riferimento nel Rapporto, che pure occorrerà affrontare.

Infatti, sappiamo bene che una cosa è aver raggiunto un buon livello di stabilizzazione, altra cosa è raggiungere l’equilibrio finanziario del Siste-ma pensionistico, per l’oggi, ma più ancora per il medio-lungo periodo. L’andamento delle aliquote di equilibrio ci dice, in effetti, qual è la di-stanza ancora da colmare, pur sapendo che, proprio grazie al processo di progressiva stabilizzazione, si è fatto un buon tratto di strada, invertendo un andamento della spesa che, fino al 1993, era su un piano fortemente inclinato. Il Rapporto fa anche una distinzione fra aliquota di equilibrio teorica e aliquota di equilibrio contabile: quella teorica nelle tabelle fornisce un in-dice più elevato dell’altra (segnala maggiore distanza dalle condizioni di equilibrio) in quanto il dato di spesa considerato in rapporto al monte salari è depurato soltanto del recupero prestazioni, ma comprende gli oneri a carico dello Stato; l’aliquota contabile, invece, dà un valore inferiore (meno lontano dalle condizioni di equilibrio) in quanto il dato della spesa è depurato proprio degli oneri a carico dello Stato. 

È questo il punto a cui ci porta la riflessione sui dati del Rapporto: quale dei due indicatori dovrà essere utilizzato per valutare il da farsi perché il sistema passi gradualmente dalla stabilizzazione all’equilibrio?
E con quale strategia? Puntare a una nuova riforma, come alcuni vorrebbero, magari per ridurre l’area pubblica del sistema di tutele previden-ziali, o prendere atto dei positivi risultati acquisiti dai provvedimenti dal ’93 al ’97 (che non sono pochi né di modesta qualità, specie nelle misure di razionalizzazione e di armonizzazione delle regole) e continuare lo stesso percorso per un suo completamento in un clima di consenso so-ciale?


Che cosa è stato fatto

Non bisogna dimenticare che, dal punto di vista dei contenuti, le leggi «Amato», «Dini», «Prodi» e i numerosi provvedimenti di attuazione che sono andati ben oltre il quinquennio ’92-97 hanno apportato molte e importanti modifiche al vecchio sistema di previdenza.
In esso, nel corso di alcuni decenni, si erano accumulati, accanto a im-portanti innovazioni in termini di diritti di tutela, estesi via via a tutte le categorie di lavoro, dipendente e autonomo, anche elementi di disugua-glianza e, per taluni aspetti, di «solidarietà capovolta».
Porre l’accento, come fanno certa stampa e certa politica, sul fatto in-contestabile che gli interventi di riforma degli anni ’90 hanno contribuito a rimettere in sesto i conti dello Stato in un periodo di drammatica crisi e non tener conto del loro contenuto specifico di aggiornamento e miglioramento strutturale del sistema previdenziale e in particolare della parte pensionistica, significa non darsi una base di partenza per un dibattito serio sul cosa fare per completare il lavoro e in quale direzione.

Coloro che hanno memoria labile o continuano a pensare che si sia fatto poco, se non anche male, si vadano a leggere la puntuale cronistoria di fatti e risultati di quegli anni, nel capitolo che vi ha dedicato la stessa Commissione governativa nel documento inviato di recente a Bruxelles per il programma di «convergenza» sulle politiche sociali che l’Unione Europea ha deciso di avviare. Gli stessi che, ad esempio, puntano il dito sulla (ancora) bassa età ef-fettiva media di pensionamento del nostro Paese (58 anni circa) dovreb-bero riandare ai tempi, non troppo lontani, nei quali un esercito di qua-rantenni lasciava il lavoro con appena quindici o vent’anni di contributi, in parte anche riscattati. Ciò accadeva soprattutto nel pubblico impiego, con il fenomeno delle «pensioni baby», ma ora non accade più, come non accade che intere categorie, non diverse per impegno di lavoro e re-sponsabilità da altre, godano di un istituto quale la «clausola oro», che – per non essere estensibile a tutti per insostenibilità di costi – era e resta un chiaro privilegio. Non si è fatto poco, anche se altro resta ancora da fare. 

Lo stesso dibattito parlamentare che portò alla Riforma del ’95, evi-denziò alcuni nodi che avrebbero dovuto rimanere non sciolti per forza di circostanze (coesione sociale in primo luogo); tra questi: lo spartiacque dei diciotto anni di contributi fra nuovo e vecchio sistema di calcolo, un’armonizzazione incompleta, una scarsa velocità di andata a regime delle «regole uguali», impianto e stimoli inadeguati allo sviluppo della previdenza complementare.

Nel contempo i cambiamenti intervenuti nell’economia e nelle politi-che economiche di quest’ultimo decennio e il negativo andamento della congiuntura internazionale inducono a previsioni non certo soddisfacen-ti per le nuove generazioni: le gravi carenze in merito a un ingresso in età ragionevole al lavoro, a una continuità di vita assicurativa e a un adeguato tasso di sostituzione tra pensione e reddito da lavoro hanno reso pres-sante la soluzione del nodo del «pilastro integrativo».
Il Rapporto, con le sue analisi sistematiche e le sue proiezioni nel futuro medio e lungo, contribuisce a chiarire le idee sui punti di partenza e i probabili punti di arrivo.

(giugno 2003)

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