Rogate-Tarquini / Il bilancio sociale negli Enti Locali

Una questione di cultura civica

di Cristina Rogate e Tarcisio Tarquini

Il testo che segue è tratto dall'introduzione al volume Il bilancio sociale negli Enti Locali, di Cristiana Rogate e Tarcisio Tarquini, pubblicato da Maggioli, 232 pp., 26 euro. Cos’è un bilancio sociale? Questo innovativo strumento di rendicontazione, che si sta rapidamente diffondendo negli enti pubblici e particolarmente nei Comuni e nelle Province, suscita sempre maggiore curiosità tra gli amministratori locali per le grandi opportunità che offre, anche se non a tutti è ancora sufficientemente chiaro come adottarlo e integrarlo nella vita dell’ente. Il libro di Rogate e Taquini spiega cosa si intende per bilancio sociale, racconta la sua storia, descrive la sua funzione sia nell’attività di programmazione, gestione e controllo sia nella relazione e nella comunicazione con i cittadini.

Un libro non è mai figlio di una sola ragione; specialmente, poi, quando gli autori sono due, di formazione culturale e competenze professionali diverse.

Questo libro nasce da almeno due ragioni che condividiamo e riteniamo opportuno dichiarare perché sono state l’elemento propulsivo che ci ha portato alla sua stesura, mettendo insieme e confrontando il punto di vista di una consulente impegnata in numerosi processi di rendicontazione sociale per enti locali e quello di un giornalista curioso delle innovazioni maggiormente piene di futuro sperimentate da Comuni e Province italiane.

La prima convinzione comune è che nel nostro paese – per il suo futuro, economico e sociale – più che in altri, è indispensabile rifondare su basi fiduciarie il rapporto tra cittadini e istituzioni, riconducendole a essere rappresentative della società, dei suoi interessi e delle sue aspettative.

Ciò significa creare le condizioni e gli strumenti per rafforzare la cultura civica, la civicness, sia nella società civile, sia nelle istituzioni pubbliche. È tema di discussione, come si sa, se la prima serva a spiegare la seconda o viceversa. La cosa certa è che la fiducia, componente fondamentale del capitale primario di una società civile, ovvero il capitale sociale, è stata sempre risorsa estremamente scarsa nel nostro paese; e che tale penuria ha connotato negativamente la vita politica e civile dell’Italia. All’inizio dello scorso decennio, da noi si è verificato un cambiamento delle forme e degli assetti politici impensabile fino a qualche attimo prima: il crollo dei partiti che avevano guidato per un cinquantennio la vita pubblica ne è stato l’esito più clamoroso e visibile. Fenomeni analoghi e di tale portata non si sono verificati in nessun altro paese europeo, pur in presenza di accuse e indagini della magistratura arrivate, anche lì, a toccare i vertici di potere (in Francia, in Germania, in Spagna). La situazione in Italia è precipitata proprio perché la trama di fiducia tra i cittadini e il potere era già stata lacerata, o addirittura – sostengono in molti – era stata da sempre intessuta male e alla fine aveva ceduto, aprendo il vuoto sotto di sé.

Colmare tale vuoto è stato l’obiettivo, implicito o dichiarato, di numerosi attori: il legislatore, le forze politiche, le organizzazioni di Terzo Settore. Ma è la pubblica amministrazione, in particolare gli enti locali, che ne è stata protagonista. Gli anni novanta, infatti, sono stati contrassegnati, come si ricorda sinteticamente nel libro, da riforme profonde degli ordinamenti dei sistemi elettorali, dei modi d’essere delle organizzazioni pubbliche. L’idea forza che ha guidato il cammino riformatore è stata quella di riportare il cittadino al centro dell’interesse delle istituzioni locali e nazionali, di considerarlo come soggetto portatore di diritti e di bisogni.

Da qui l’obiettiva rilevanza assunta dalla rendicontazione sociale in ambito pubblico, come strumento concreto su cui impostare nuovi canali di relazione, comunicazione e partecipazione sostanziale con i cittadini. Il bilancio sociale risponde non solo al dovere delle istituzioni di rendicontare ai cittadini il loro operato, acquisendone di pari passo consapevolezza, ma anche al diritto dei cittadini a essere informati, in modo chiaro e accessibile, delle scelte compiute dalle organizzazioni pubbliche così da essere messi in condizione di esercitare pienamente la loro cittadinanza civile.

Questo libro ha dunque voluto far emergere con chiarezza, e speriamo di essere riusciti nell’intento, il ruolo centrale del bilancio sociale come possibile agente di cambiamento, acceleratore e supporto ai processi (strategico-gestionali, comunicativi, di partecipazione) che hanno caratterizzato la riforma che da più di dieci anni ha investito il settore pubblico nel suo insieme.

La seconda ragione di questo testo sta, più banalmente, nel fatto che non esistono libri specifici sul bilancio sociale in ambito pubblico, anche se non sono mancati contributi (di cui diamo conto nella nostra bibliografia) che, affrontando piú generalmente il discorso della rendicontazione sociale, si sono soffermati anche sull’aspetto che tocca Comuni e Province. Dato che ultimamente negli enti locali l’esigenza di una rendicontazione che affianchi e integri quella relativa alla sola dimensione economico-finanziaria è maggiormente sentita, anche un po’ per moda, vorremmo 

offrire agli amministratori un libro che aiuta a chiarire le idee sul “perché e il come” di un bilancio sociale. Anni di esperienza sul campo, di indagini giornalistiche e di lavoro “spalla a spalla” con amministratori e tecnici di diversi enti, ci hanno permesso di definire un orizzonte di senso del documento e un possibile percorso di elaborazione, applicato e te-stato alla realtà dell’ente locale. Il bilancio sociale, in Comuni, Province e aziende di servizi, si è dimostrato capace di rispondere a precise esigenze informative, sia interne che esterne: è il luogo nel quale e grazie al quale può essere ricostruita la catena di senso dell’operato dell’ente e che si offre così al cittadino come uno strumento che lo aiuta a comprendere e dare valore, secondo il suo sistema di interessi e valori, al lavoro degli amministratori che ha eletto; ed è lo strumento tramite il quale l’amministrazione aumenta la capacità di mettere a fuoco quello che ha prodotto, diventando consapevole di quanto ciò risponda non solo agli obiettivi e alle strategie che si era ripromessa, ma soprattutto ai bisogni delle comunità di riferimento.

Anche la struttura del libro è organizzata in modo coerente alle ragioni sopra esposte. Nel primo capitolo introduciamo il contesto che ha portato le imprese, prime organizzazioni che hanno elaborato un bilancio sociale, a sentire l’esigenza di un nuovo tipo di rendicontazione. Si propongono alcune definizioni con l’intento di chiarire cosa si intende per bilancio sociale e il significato di alcuni concetti strettamente connessi, come responsabilità sociale, “portatore di interesse” (stakeholder) e valore aggiunto. Infine, si presentano in breve la storia della diffusione della rendicontazione sociale in Italia, le linee guida di riferimento e le altre tipologie di rendicontazione che si stanno diffondendo e che saranno poi approfondite nell’ultimo capitolo del libro.

Il secondo capitolo si apre motivando l’adozione del bilancio sociale rispetto sia alle nuove esigenze strategico-gestionali e di comunicazione e partecipazione dell’ente locale, sia al quadro normativo vigente. È nostra convinzione, infatti, che pur non essendoci una legge che preveda specificamente il bilancio sociale, il quadro legislativo già in vigore, il suo spirito e spesso la sua stessa lettera, indica obbligatoriamente strumenti che rispondono ai requisiti e alle finalità del bilancio sociale. Una volta chiarita l’utilità di una rendicontazione pienamente coerente con la natura e le finalità di amministrazioni comunali e provinciali, anche rispetto ai limiti degli strumenti esistenti, si approfondiscono ruolo e obiettivi del bilancio sociale in un ente locale. Sempre più enti si apprestano a pubblicare bilanci sociali, ma il timore degli autori, spesso confermato nella realtà, e non solo nel settore pubblico, è che vengano denominati così documenti che bilanci sociali non sono e che corrispondono più a relazioni sull’attività o riclassificazioni dei conti consuntivi.

Vorremmo invece chiarire che il bilancio sociale ha una sua di dignità scientifica e delle specifiche finalità, riconosciute nei paesi in cui è diffuso già da anni; il metodo forse più corretto per definire un documento “bilancio sociale” è verificare se queste ultime sono state tenute presenti durante l’elaborazione, se il documento contiene le informazioni necessarie e se ha raggiunto, almeno in parte, gli obiettivi per cui è stato redatto. In questo capitolo si sottolinea, poi, l’importanza del processo di elaborazione del documento e l’importanza di integrare la rendicontazione con i sistemi di programmazione e controllo dell’ente A questo proposito, si tenta una maggiore distinzione tra bilancio sociale, in quanto strumento di rendicontazione, e i sistemi di controllo e valutazione. Al termine del secondo capitolo si introduce la nozione di bilancio di mandato e la sua relazione con il bilancio sociale.

Nel terzo capitolo proponiamo un metodo e offriamo alcune indicazioni operative a coloro che decidono di intraprendere un percorso di rendicontazione sociale o a chi lo ha già avviato e vuole migliorarne alcuni aspetti. In questa sede, utilizziamo molti esempi tratti da bilanci sociali o di mandato di enti locali di diversa dimensione per rendere il più possibile chiara l’applicazione concreta del modello presentato. Non pretendiamo di proporre “il” metodo, ma il nostro obiettivo è di suggerire un percorso che è stato più volte testato e affinato e che, una volta messo nero su bianco, può essere un riferimento su cui innestare i necessari miglioramenti.

Il quarto capitolo presenta sei esperienze di rendicontazione sociale: bilanci sociali e di mandato di Comuni di diversa dimensione, di una Provincia e di un’azienda di servizi alla persona, ognuno con il commento dei diretti interessati che abbiamo chiamato a rispondere a un nostro questionario.

Il capitolo conclusivo, il quinto, connette il tema della rendicontazione sociale ai principali tipi di rendicontazioni diverse da quella economico-finanziaria, che si stanno diffondendo negli enti locali. Bilancio ambientale, di sostenibilità, di genere, partecipativo, Agenda 21, vengono letti come strumenti fortemente sinergici e innovativi del modo di rendere conto e di comunicare l’identità e l’attività dell’ente locale.

(19 febbraio 2004)

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