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Come una bella mela marcia dentro. Così appare il
Testo unico sulla salute e sicurezza trasmesso il 14 ottobre scorso
dal Ministro del lavoro al Consiglio dei Ministri. La finalità
dichiarata, infatti, è far sì che le imprese siano messe in condizione
di applicare meglio e più estesamente la normativa; soprattutto le
piccole aziende, ampiamente prevalenti nel nostro paese e che fanno
registrare i più alti tassi infortunistici anche gravi e mortali. E
ciò attraverso il riordino, il coordinamento, l’armonizzazione in un
unico testo normativo e la semplificazione delle leggi vigenti in
materia. Bella fuori, l’intenzione, quindi. Chi non vuole un simile
risultato? Ma dentro, ecco il marcio. Un concetto chiave sembra aver
guidato gli estensori della proposta: alleggerire gli obblighi di
prevenzione, dato che attraverso questa via (chissà perché) sarebbe
più certa l’efficacia della normativa. La prevenzione si realizza “by
objectives” - dice sempre il sottosegretario Sacconi - cioè guardando
agli obiettivi sostanziali e non attraverso le regole formali.
Intanto, quel che appare certo è la riduzione delle garanzie di tutela
per i lavoratori. Si tratta di misure nel complesso inaccettabili che
accolgono sostanzialmente gli interessi della parte più retriva e
miope dell’imprenditoria, di quella che svolge la propria attività
economica esclusivamente ai fini del “profitto comunque”, anche a
rischio della salute e della sicurezza dei dipendenti, senza
considerarne le implicazioni individuali, sociali e civili.
Il testo del provvedimento, trasmesso ai fini del concerto legislativo
anche ad altri Ministeri interessati, ha cominciato a circolare da
alcuni giorni ed è da considerarsi ancora ufficioso, in quanto
passibile di modifiche. Il sottosegretario al Lavoro, Sacconi,
nell’incontro che si è svolto il 27 ottobre con 38 organizzazioni
sindacali e imprenditoriali, ha voluto comunque presentare alle parti
sociali le linee-guida del progetto di decreto, dichiarando con ciò di
voler aprire una fase di consultazioni informali in attesa di avviare
quelle formali, al massimo tra quindici giorni, dopo l’approvazione in
prima lettura da parte del Consiglio dei Ministri. Ovviamente tutti
gli intervenuti si sono riservati di esprimere un parere solo dopo che
sarà consegnato un testo ufficiale. È da sottolineare, peraltro, che
sull’iter del provvedimento pesa una grande incertezza, visti i tempi
ristrettissimi per una sua eventuale approvazione (la delega scade i
primi giorni del marzo prossimo), che non lasciano nemmeno ben sperare
circa la volontà del Governo di procedere ad una vera consultazione.
Lo schema di T.u. è un documento voluminoso (relazione di 50 pagine,
testo di 187 articoli più 16 allegati), che richiede un grande impegno
per un’analisi e comparazione sistematica con la normativa vigente
nazionale ed europea, per cui è al momento possibile solo illustrarne
i tratti significativi, esprimendo prime valutazioni di sintesi.
Profilo e valutazione generale della proposta di T.u.
Il concetto chiave che sembra aver guidato gli estensori della
proposta è un’ampia riduzione di obblighi ai fini della prevenzione,
con conseguente deresponsabilizzazione dei datori di lavoro e drastica
riduzione della tutela dei lavoratori. Com’è noto, il presupposto di
tale operazione legislativa è costituito dalla norma di delega che il
Governo è riuscito ad ottenere dal Parlamento (art. 3 L.229/2003),
contenente criteri fortemente contestati da Cgil Cisl Uil con una
piattaforma unitaria che ha anche avanzato proposte alternative a quel
disegno. Purtroppo le tre Confederazioni non sono mai state
consultate, fino alla presentazione dell’attuale testo.
Significativi sono il neologismo “livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali (art. 1, comma 1), come se un
diritto quale quello fondamentale alla salute fosse un contenitore a
misura variabile, e l’obbligo di eliminazione dei rischi (e, ove ciò
non sia possibile, la loro riduzione al minimo) non più in base
all’ampio principio generale della fattibilità tecnica (art. 2087 del
codice civile), ma, più limitatamente, “in relazione alle conoscenze
acquisite in base al progresso tecnico mediante misure tecniche,
organizzative e procedurali concretamente attuabili nei diversi
settori e nelle differenti lavorazioni in quanto generalmente
utilizzate” (art. 6, comma 1, lett. a).
Struttura del provvedimento
E’ stata raccolta in unico testo legislativo la normativa trasposta in
Italia dalle direttive comunitarie in materia: da quella c.d. “quadro”
concernente i principi e le disposizioni generali di prevenzione per
il miglioramento della salute e sicurezza nel lavoro (titolo I del
dlgs 626/1994), a quelle specifiche, relative a luoghi di lavoro,
attrezzature, dispositivi di protezione individuale, segnaletica,
videoterminali, agenti chimici pericolosi (inclusi i cancerogeni),
atmosfere esplosive, amianto, agenti biologici, agenti fisici (rumore
e vibrazioni), cantieri temporanei e mobili. Sono escluse dalla
riunificazione le disposizioni relative a settori particolari (navi e
porti, miniere, cave ecc.) e sono inserite normative specifiche
(ponteggi e impianti elettrici). Sono riunite negli allegati le
prescrizioni di carattere tecnico. Non è stata fatta una semplice
collazione delle norme, ma sono state apportate varie modifiche spesso
sostanziali rispetto ai testi vigenti.
Sistema sanzionatorio
Si tratta dell’aspetto più preoccupante: sono state abrogate molte
delle leggi vigenti concernenti le prescrizioni sanzionate penalmente,
quali le norme antinfortunistiche del dpr 547/1955, il dpr 164/1956
(prevenzione nelle costruzioni) fino al dlgs 277/1991 (amianto,
rumore). Di queste sono state “salvate” quelle ritenute comunque
valide, ma trasformandone la natura in norme di “buona tecnica” o in
“buone prassi”, la cui osservanza non è quindi per definizione più
obbligatoria, a meno che un intervento ispettivo non le imponga
tramite disposizione ad hoc. Ciò chiaramente significa che è stata
consumata un’imponente opera di delegificazione, che alleggerisce
notevolmente il potere deterrente di possibili sanzioni sui concreti
comportamenti e sulle scelte di prevenzione dei datori di lavoro e che
dovrà essere valutata con grande attenzione in tutte le sue
implicazioni giuridiche, anche in relazione all’obbligo dell’Italia di
rispettare le prescrizioni minime di salute e sicurezza dettate dalle
direttive comunitarie.
Riduzione dei poteri di consultazione e partecipazione dei
lavoratori
Il Rappresentante dei lavoratori per la sicurezza:
• non potrà più avere copia del documento contenente la valutazione
dei rischi e le misure di prevenzione (per salvaguardare il “segreto
industriale”);
• non potrà più richiedere la riunione di prevenzione né nel caso di
aziende che occupano fino a 15 dipendenti né in occasione di eventuali
significative variazioni delle condizioni di esposizione al rischio,
compresa la programmazione e l'introduzione di nuove tecnologie che
hanno riflessi sulla sicurezza e salute dei lavoratori;
• non potrà più avere accesso al registro degli infortuni.
Si colpisce così al cuore la “filosofia” della normativa di
derivazione europea: la partecipazione e consultazione come pilastro
per un’efficace gestione della prevenzione.
Campo di applicazione e computo dei lavoratori ai fini di
determinati obblighi del datore di lavoro
Nella relazione viene pomposamente affermato l’ampliamento del campo
di applicazione della tutela prevenzionistica a tutte le figure di
lavoratore (con esclusione dei lavoratori domestici). In realtà, già
oggi la legislazione vigente (dlgs 626/1994) non pone alcun limite a
tal riguardo, pur se la revisione del mercato del lavoro operata con
il dlgs 276/2003 ha introdotto nuove incertezze per varie nuove figure
contrattuali (es. collaborazioni, a progetto), che non sono superate
dal provvedimento in questione. Anzi, per i lavoratori precari si
configura anche per legge la precarietà delle condizioni di salute e
sicurezza, poiché nella proposta di T.u. viene previsto che essi non
vengono computati nel numero lavoratori con il quale vengono fissate
le soglie da cui discendono determinati obblighi per il datore di
lavoro (15 addetti per la riunione periodica, le tre classi di addetti
per il n. di Rls).
Tale numero viene inoltre elevato (da 30 a 50 addetti per le aziende
artigiane e industriali): questo comporta che al di sotto di tale
nuova soglia, al datore di lavoro è consentito lo svolgimento diretto
dei compiti propri del Servizio di prevenzione e protezione o che non
sia tenuto a svolgere almeno una volta l’anno la riunione di
prevenzione. Ciò significa che più del 98% delle imprese italiane
potranno fare a meno di rivolgersi ad una consulenza professionale per
gestire la prevenzione aziendale, con evidente riduzione dei livelli
di qualità delle misure di protezione.
Anche l’estensione del campo di applicazione della tutela ai
lavoratori autonomi (compresi i collaboratori e i lavoratori a
progetto), peraltro prevista da una Raccomandazione comunitaria, si
limita all’obbligo dell’uso dei dispositivi di protezione individuale
e alla sorveglianza sanitaria, senza alcuna forma di promozione e di
sostegno.
Distorsione e confusione dei ruoli dei poteri pubblici e degli
organismi rappresentativi delle parti sociali
Nelle aziende che occupano fino a 100 dipendenti, gli organismi
bilaterali possono, a richiesta dei datori di lavoro, effettuare
sopralluoghi finalizzati a verificare l’applicazione in azienda delle
norme di sicurezza e tutela della salute sui luoghi di lavoro e
rilasciare relativa certificazione. Gli organi di vigilanza competenti
tengono conto di tali certificazioni ai fini della programmazione
delle attività ispettive di vigilanza.
Si tratta di un’evidente abdicazione del ruolo della Pubblica
Amministrazione di garante e controllore dell’applicazione delle norme
a tutela del diritto fondamentale alla salute, che viene affidato del
tutto impropriamente alle parti sociali.
Sistema istituzionale
La Commissione consultiva nazionale presso il Min. Lavoro è stata
ridotta nel numero di membri (“per migliorarne la funzionalità”), ma a
tutto vantaggio delle componenti ministeriali, riducendo la
rappresentanza delle parti sociali, delle Regioni e di istituzioni
competenti, quali l’Ispesl, o escludendole del tutto come per
l’Istituto Superiore di Sanità, il Cnr, i Vigili del Fuoco, gli enti
nazionali di normazione tecnica (Uni e Cei).
Sono addirittura stati aboliti i Comitati regionali di Coordinamento
(art. 27 del dlgs 626/1994).
Ciò comporta l’affermazione di un potere governativo di controllo
centralizzato su tutta la materia, tanto più che al Ministero del
lavoro è riservato il compito di coordinamento delle attività dell’Inail,
dell’Ispesl e dell’Iims. E’ evidente il contrasto con il nuovo assetto
dello Stato previsto nel Titolo V della seconda parte della
Costituzione, senza menzionare quello che potrebbe avvenire se andrà
in porto il progetto di devoluzione in preparazione.
Aspetto aggravante è che non è prevista alcuna misura di sostegno al
ruolo della Pubblica Amministrazione e alla rete dei Servizi
territoriali delle Aziende Asl per la tutela della salute nei luoghi
di lavoro. L’unica azione positiva viene affidata all’Inail,
attraverso il sostegno finanziario per interventi informativi e
formativi, sulle strutture, sugli impianti ecc. Ancora un ruolo
centralizzato, che ha già dimostrato con l’esperienza svolta finora di
essere poco efficace proprio perché concepito centralmente e non
frutto del coinvolgimento dei soggetti interessati localmente.
Abrogazioni
Si tratta di un lungo elenco di norme di prevenzione (dai decreti del
1955 e 1956 allo stesso 626 del 1994 e successive modifiche) che
vengono solo in parte ripresi nel T.u., spesso con sostanziali
modifiche, e – come sopra accennato (v. punto 3) - in parte
derubricate in norme di buona tecnica o buone prassi.
Nel complesso, la proposta di T.u. si mostra incapace di far
progredire le condizioni di salute e sicurezza nel lavoro - che
tendono purtroppo a peggiorare, come le cronache e la nostra
esperienza quotidiana ci mostrano e nonostante quel che dicano le
statistiche ufficiali - e se arriverà ad essere approvata, contribuirà
ad un ulteriore deterioramento. |
